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La cadena de valor de la urbanización sostenible

Autor | Pablo Vaggione

La importancia de las ciudades como tema principal del desarrollo en la actualidad ha sido reconocida en las varias agendas globales que han sido suscritas por gobiernos nacionales desde 2015. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, una visión global y un compromiso histórico asumido por países desarrollados y en vías de desarrollo, incluye un objetivo explícito para las ciudades, el Objetivo 11, entre sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Este es un paso adelante en relación a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que se referían a las cuestiones urbanas únicamente a nivel de subindicador, y señala un cambio en el enfoque del desarrollo urbano, desde un problema a ser controlado, a comprender a las ciudades como una parte clave de la agenda del crecimiento.

En este contexto, los gobiernos locales están cada vez más exigidos a abordar la complejidad y oportunidad propia de las ciudades de forma que puedan efectivamente ser un motor para el crecimiento económico nacional, la cohesión social y la protección ambiental. Sin embargo, si las ciudades no asumen un papel de liderazgo, o no tienen los medios para hacerlo, los gobiernos nacionales no cumplirán los objetivos con los que se han comprometido. Acelerar el cumplimiento de los ODS es una razón de ser clave de la Nueva Agenda Urbana (NAU), un consenso no vinculante que articula una referencia aspiracional y cualitativa que las ciudades pueden integrar, si así lo desean, en sus instrumentos de desarrollo urbano, incluyendo planificación, priorización, asignación de presupuesto y monitoreo.

Si las ciudades no asumen un papel de liderazgo o no tienen los medios para hacerlo, los gobiernos nacionales no cumplirán los objetivos con los que se han comprometido

Si bien la Agenda ha generado un impulso en la concientización de las partes interesadas y el discurso político, aún no está completamente claro lo que “implementación” implica en el terreno, y cuál es su modelo de negocio. Los beneficios que obtendrían los gobiernos locales si aplican la NAU no están cuantificados al grado de detalle que ayudaría a avanzar hacia un nivel operativo. Observada desde el terreno, la Nueva Agenda Urbana podría parecer un avión, lleno de comprometidos valedores, pero permanentemente en un patrón de espera. Si bien la perspectiva desde 30.000 pies es necesaria para establecer políticas generales, la desconexión con lo que sucede diariamente en el terreno es una debilidad que requiere atención. Las agendas pueden convertirse en listas de deseos, y eventualmente permanecer olvidadas en un cajón, si no tienen un marco de implementación centrado en las personas y enfocado a impulsar un cambio tangible.

La urbanización sostenible no ocurrirá espontáneamente, ni la correlación entre el desarrollo urbano y el crecimiento económico es automáticamente positiva. Las ciudades pueden ser receptivas a las referencias cualitativas y, en cierta medida, quienes toman decisiones pueden estar dispuestos a prestar los oídos a planteamientos teóricos, pero la generación de valor urbano y el desempeño sostenido requieren marcos que desencadenen ventajas de aglomeración, contengan riesgos, permitan alianzas fructíferas y permitan la rendición de cuentas. En resumen, los responsables políticos, los inversores y las partes interesadas necesitan una hoja de ruta que permita pasar de buenas ideas y proyectos piloto a la ejecución de cambios a escala.

Un enfoque para mejorar la conexión de las agendas globales con las decisiones centradas en las personas es la cadena de valor de la urbanización sostenible. La cadena de valor, un concepto de gestión empresarial introducido por el profesor Michael Porter[1], es la gama completa de actividades que realiza una organización para llevar un producto o servicio desde la concepción hasta la entrega. Si imaginamos las agendas globales como una materia prima, entonces la cadena de valor consiste en todo lo que se agrega desde la concepción hasta la entrega de un producto (las intervenciones en una ciudad) a los beneficiarios (las personas que viven en las ciudades).

Si la cadena de valor es continua, el origen de las intervenciones urbanas se puede trazar hasta las agendas globales

La cadena de valor de la urbanización sostenible es un mapa conceptual desde las agendas globales a las intervenciones que tuve la oportunidad de proponer y emplear mientras estuve a cargo de la oficina de ONU-Habitat en México. En la práctica, la aplicación de la cadena de valor al desarrollo de una ciudad comienza con un análisis de deficiencias con los ODS, la NAU y otras agendas globales, nacionales y subnacionales relevantes. A través de actividades concatenadas como la generación de evidencia, los diagnósticos integrados, la planificación tanto estratégica como vinculante, el diseño de espacios de inteligencia colectiva para que la participación de los interesados genere responsabilidad compartida, y la identificación y priorización de proyectos, se pretende llegar a la etapa operacional de una intervención en las condiciones más favorables para implementar.

La aplicación piloto en varios municipios, por ejemplo, en Mérida, reveló que es esencial que exista una conexión entre las actividades de desarrollo urbano, desde la visión hasta la inversión. Si la cadena de valor es continua, el origen de las intervenciones urbanas se puede trazar hasta las agendas globales, lo que les otorga legitimidad.  Las intervenciones identificadas a través de la evidencia y el aporte colectivo adquieren un sentido de objetividad e inclusividad. Estas condiciones de certidumbre son muy valiosas a la hora de movilizar recursos y para la continuidad de la implementación a través de ciclos políticos cambiantes.

Un aspecto clave de la cadena de valor es su foco en ayudar a las ciudades a poner sus activos al servicio de las personas

Una cadena de valor lógica y clara puede ayudar a las partes a identificar dónde y cómo pueden generar valor urbano. Si se coordinan los enlaces de cadena, los sectores tendrán además una referencia común para trabajar juntos.  Las sinergias entre, por ejemplo, los responsables de políticas de uso de suelo y de vivienda, las instituciones hipotecarias de carácter social y los promotores generará valor añadido que podrá pasarse a los compradores de vivienda si el marco regulatorio es adecuado. La transparencia de información, esencial para que esto suceda, es un área de oportunidad que el sector de las Smart Cities puede considerar.

Un aspecto clave de la cadena de valor es su foco en ayudar a las ciudades a poner sus activos al servicio de las personas, como su demografía, información, tecnología, naturaleza, ubicación y sistemas de gobierno. Históricamente, las ciudades que han aprovechado con éxito sus activos han tenido una sólida comprensión de la cadena de valor. Durante la masiva regeneración urbana de París en 1850, impulsada por la necesidad de mantener la competitividad en un nuevo orden global, la oficina del barón George Haussmann tenía competencias para coordinar la planificación y el diseño; la recaudación de impuestos y ejecución del presupuesto; y la operación y mantenimiento de calles, mercados públicos, escuelas y hospitales. Este arreglo permitió un rápido avance desde el plan hasta la implementación.

La cadena de valor puede ser una caja de resonancia para las ciudades y los tomadores de decisiones

Las cadenas se pueden romper en varias instancias, lo que genera para las ciudades dificultades para generar y mantener valor. Esto se hace evidente en burbujas inmobiliarias, viviendas sociales abandonadas, asentamientos precarios, ciudades fantasmas y gobiernos locales en bancarrota. Los eslabones débiles pueden ser, por ejemplo, datos y proyecciones inexactos, períodos de formulación de planes demasiado largos, débil capacidad de ejecución, y el otorgamiento de permisos de construcción desconectado de la cadena de valor. Un ejemplo de proyecciones inexactas es el caso del plan de Shanghái 2020, preparado a fines de los años noventa durante un proceso de 7 años. El plan proyectó una población de 16 millones para 2020, pero la ciudad alcanzó esa cantidad en 2001.

La cadena de valor es un enfoque que puede ser desarrollado en mayor profundidad para comprender su potencial como una guía de política urbana centrada en las personas. Es un concepto robusto en su simplicidad; la manera más eficiente de desarrollarlo es a través de la aplicación. Mientras tanto, la cadena de valor puede ser una caja de resonancia para las ciudades y los tomadores de decisiones que se preguntan si las opciones estratégicas actuales producirán los resultados deseados, si su estructura institucional permite una ejecución adecuada, si los sectores están trabajando juntos en su mejor capacidad, si se puede generar una relación de riesgo-retorno que sea aceptable para la inversión y, especialmente, cómo satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones presentes y futuras que viven en ciudades.

[1] Porter M (1998) Competitive Advantage: Creating and Sustaining Superior Performance. New York: Free Press

Pablo Vaggione es especialista en urbanismo y ha sido coordinador del Programa UN-HABITAT para México y Cuba.